太古之时，烝黎初载，未有上下，而自顺序，天未事焉，君未设焉。后稍矫虔，或相陵虐，侵渔不止，为萌巨害。于是天命圣人使司牧之，使不失性，四海蒙利，莫不被德，佥共奉戴，谓之天子。
故天之立君，非私此人也，以役民，盖以诛暴除害利黎元也。是以人谋鬼谋，能者处之。诗云：“皇矣上帝！临下以赫。监观四方，求民之瘼。惟此二国，其政不获。惟此四国，爰究爰度。上帝指之，憎其式恶。乃睠西顾，此惟与度。”盖此言也，言夏、殷二国之政不得，乃用奢夸廓大，上帝憎之，更求民之瘼圣人，与天下四国究度而使居之也。
前哲良人，疾奢夸廓无纪极也，乃惟度法象，明着礼秩，为优宪艺，县之无穷。故传曰：“制礼，上物不过十二，天之道也。”是以先圣籍田有制，供神有度，奉己有节，礼贤有数，上下大小，贵贱亲疏，皆有等威，阶级衰杀，各足禄其爵位，公私达其等级，礼行德义。
当此之时也，九州之内，合三千里，尔八百国。其班禄也，以上农为正，始于庶人在官者，禄足以代耕，盖食九人。诸侯下士亦然。中士倍下士，食十八人。上士倍中士，食三十六人。大夫倍之，食七十二人。小国之卿，二于大夫。次国之卿，三于大夫。大国之卿，四于大夫，食二百八十八人。君各什其卿。天子三公采视公侯，盖方百里。卿采视伯，方七十里。大夫视子男，方五十里。元士视附庸，方三十里。功成者封。是故官政专公，不虑私家；子弟事学，不干财利，闭门自守，不与民交争，而无饥寒之道，而不陷；臣养优而不隘，吏爱官而不贪，民安静而强力，此则太平之基立矣。乃惟慎贡选，明必黜陟，官得其人，人任其职；钦若昊天，敬授民时，同我妇子，馌彼南亩；上务节礼，正身示下，下悦其政，各乐竭己奉戴其上。是以天地交泰，阴阳和平，民无奸匿，机衡不倾，德气流布而颂声作也。
其后忽养贤而鹿鸣思，背宗族而采蘩怨，履亩税而硕鼠作，赋敛重而谭告通，班禄颇而倾甫刺，行人定而绵蛮讽，故遂耗乱衰弱。
及周室微而五伯作，六国弊而暴秦兴，背义理而尚威力，灭典礼而行贪叨，重赋敛以厚己，强臣下以弱枝，文德不获封爵，列侯不获。是以贤者不能行礼以从道，品臣不能无枉以从利。君又骤赦以纵贼，民无耻而多盗窃。
何者？咸气加而化上风，患害切而迫饥寒，此臧纥所以不能诘其盗者也。诗云：“大风有隧，贪人败类。”“尔之教矣，民斯效矣。”是故先王将发号施令，谆谆如也，惟恐不中而道于邪，故作典以为民极，上下共之，无有私曲，三府制法，未闻赦彼有罪，狱货惟宝者也。
是故明君临众，必以正轨，既无厌有，务节礼而厚下，复德而崇化，使皆阜于养生而竞于廉耻也。是以官长正而百姓化，邪心黜而奸匿绝，然后乃能协和气而致太平也。易曰：“圣人养贤以及万民。”为本，君以臣为基，然后高能可崇也；马肥，然后远能可致也。人君不务此而欲致太平，此犹薄趾而望高墙，骥瘠而责远道，其不可得也必矣。